Як ви вважаєте, чи потрібно укрупнювати райони?
Олександр Даниленко: Спочатку маю наголосити на тому, що процес децентралізації і реформи місцевого самоврядування і реорганізації влади розпочався у нас фактично з 2014 року і в даному разі у нас пройшло перезавантаження фактично влади. І мені приємно зараз відмітити, що є спадковість, послідовність у процесі вирішення даних питань по реформуванню місцевого самоврядування і територіальної організації влади. Усі повноваження заплановано, і це добре, передаються на місця в об’єднані територіальні громади, наближення послуг. Районний, субрегіональний рівень, він для того, щоб ефективно приймати управлінські рішення. Це коротко, у двох словах.
Якщо райони втрачають низку повноважень, то, можливо, взагалі цей рівень не потрібен? Для чого їх створювати, але у меншій кількості?
Олександр Даниленко: Суттєве зауваження. І у наших круглих столах, які проводить Українська асоціація районних і обласних рад спільно з Радою Європи, ми отримуємо такі зауваження часом. Учора, наприклад, на Волині, наближена область до Польщі. І вони теж на цьому акцентували увагу. Але ми маємо звернути увагу, що більшість європейських цивілізованих країн , вектор яких ми обрали, мають три рівні. І і є відповідна система НАТЦ, адміністративно-територіального поділу який фактично нас орієнтує на трьох рівневу систему. Плюс те, що у нас і Конституцією передбачено три рівні.
Пане Михайло, ваша думка: що дасть укрупнення районів?
Михайло Нитяжук: Однозначно, що той процес позитивний децентралізації, який зараз іде по країні, він потребує змін і на районному рівні. Адже, повністю погоджуюсь з паном Олександром, це те, що європейські країни, такі як Польща, які є прикладом для України в процесі децентралізації, вони мають трирівневий рівень і районний, субрегіональний рівень він однозначно потрібен. Інше питання, що той процес створення інших територіальних громад призвів до того, що райдержадміністрації, районні ради і самі райони, які функціонували до 2016 року -2015 року, вони зараз втрачають свій функціонал. Адже є в Україні приклади, коли ОТГ займає межі усього району і просто відбувається елементарне дублювання функцій. Тобто, звісно, що зараз законодавець разом з експертним середовищем, з урядом повинні напрацювати той функціонал, який буде у керівництва району після проведення даної адміністративної територіальної реформи, за що будуть відповідати ОТГ, за що будуть відповідати райони, за що будуть відповідати райдержадміністрації, обласні ради… тобто, це пов’язано зі створенням крупних елементів на нижчому рівні.
Якщо можна, на конкретних прикладах які переваги можна побачити, наприклад, на Харківщині?
Михайло Черняк: Хотів би зазначити взагалі, що треба розглядати принцип децентралізації трохи ширше. Ми сьогодні проговоримо окремий елемент централізації як укрупнення районів, взагалі то в принципі відбувається модернізація влади в Україні. І як на думку наших фахівців, які займаються цим питанням, мають бути певні зміни і законодавчі, інституції будуть змінюватися. Тому коли ми сьогодні говоримо про укрупнення районів, ми виходимо із сьогоднішньої нормативно-правової бази. Сьогодні адміністративний устрій такий, що дійсно, є райони, вони існують. І ми сьогодні , дивлячись на конкуренцію і компетенцію, маємо такі приклади на Харківщині. То у нас дійсно там існує утворена громада, там є районна рада, і там є районна адміністрація. І. мушу сказати, що є позитив. Тому що навіть такий район був невеликий і за кількістю населення не самий розвинутий у нашій області, але сьогодні він має можливості, бажання змінюватися. Вони навіть кажуть щоб ви їм передати дороги, щоб вони їх привели до ладу. Те, чого раніше не було. Тому, безумовно, процес децентралізації сьогодні як принцип зміни взагалі взаємовідносин усіх рівнів між собою є дуже важливим. І, безумовно, якщо згадати перші обговорення децентралізації, як були 4 роки тому, то ми дійсно вже стали усі експертами. І порівнювати дискусії, які відбувалися тоді, коли було незрозумілим, плями білі і решту, то сьогодні ми вже розуміємось і враховуємо і економічні показники, і демографічну ситуацію, маршрути, усі складові що потрібно розрахувати. Тому, що, безумовно ми працюємо і сьогодні об’єднуємо саме ОТГ, укрупнюємо райони, в перспективі розуміючи як фахівці у галузі децентралізації, що будуть інші інституції, будуть інші повноваження, інший функціонал. Тому ми бачимо за цим перспективу, ми знаємо, що це дійсно є європейський досвід. Безумовно, базовий і практичний досвід є Польща зі своїми змінами. Ми бачимо як все там працює. І так само делегації наші виїжджають і дивляться як воно там влаштовано. Виїжджали раніше. І сьогодні обмінюємося цим досвідом. І ми бачимо позитив.
Давайте пояснимо слухачам, що це змінить для людей. Вони насправді переживають чи не позакривають лікарні, чи не стане їм гіршим доступ до адміністративних послуг?
Олександр Даниленко: Ще раз повторю і на цьому наголошувати буду весь час, і президент дав доручення завершити децентралізацію та проведення місцевих виборів на новій територіальній основі. Так от, базовий рівень надає усі послуги, наближені до людини. І так само був недавно указ Президента, стосовно надання послуг населенню. Реформа медицини – специфічна реформа, з одного боку. І були напрацювання стосовно госпітальних округів, госпітальних рад. Але трошки по-іншому пішли сценарії. Але це не тема моїх компетенцій. Стосовно того, що на базовому рівні надаються всі послуги, а адміністративно-територіальний поділ стосується управлінських рішень і це повноваження повністю держави для того щоб управлінські рішення, мається на увазі центральні органи виконавчої влади.
Медичні послуги як були, так і залишаться? Вони не через укрупнення районів? Якщо говорити про адміністративні послуги – ЦНАПи, документи на місцях отримають? Є якісь моменти, які насправді будуть незручними для людей?
Олександр Даниленко: Незручними для людей завжди залишалися невластиві послуги, по-перше, послуги суду. Це невелика кількість людей, які користуватимуться такими послугами. Будемо акцентувати увагу на досить невеликій кількості людей, які користуватимуться такими послугами.
Зараз у Київській області 25 районів. Нещодавно був розроблений план нового поділу, у якому районів всього 4 – Броварський, Білоцерківський, Васильківський і Ірпінський. Якщо цей план буде втілено в життя, то ваше місто Фастів перестане бути районним центром. Як це позначиться на житті міста?
Михайло Нитяжук: Насправді у мешканців міста і у мешканців України є певні перестороги з приводу якраз укрупнення районів. Адже так, з одного боку є методика, яка розроблена Мінрегіоном, є рекомендація і директиви Європейського парламенту і Ради, по якій розробляється цей перспективний план субрегіонального рівня. З іншого боку тією самою методикою передбачена так звана зона доступності. То ж, по розробленому плану, по Київщині , якщо буде створено 4 райони, це значить, що поза зоною доступності опиниться десь 300 000 осіб. Тобто, вони будуть за 60 кілометрів від районного центру. Якщо ми говоримо про ті населені пункти, які не будуть центрами району, то, скоріш за все, що там не буде центрального представництва суду, прокуратури, служби безпеки України, певних державних органів і установ. Це на місцях може створювати певні проблеми. Саме тому громада міста, Фастівська міська рада вийшла з ініціативою щодо розробки свого бачення такого перспективного плану. Попрацювавши з органами місцевого самоврядування Київщини, ми вийшли на те, що на Київщині буде оптимальним створення 6 районів. Під цим планом підписи поставили більше 10 міських голів і голів ОТГ, які ввійдуть у нові райони.
А хто розробляв ці норми доступності що саме 60 кілометрів має бути відстань?
Михайло Нитяжук: Ці норми визначені методичними рекомендаціями щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня , розроблені Мінрегіоном, а також директива номер 10-59/2003 Європейського парламенту і ради про створення загальної класифікації територіальних одиниць для статистики.
Як ви вважаєте, мають бути враховані такі ініціативи?
Олександр Даниленко: Однозначно мають бути враховані. Але маю наголосити, що методика, наприклад, стосовно об’єднання громад затверджена Кабінетом Міністрів. У даному разі ми посилаємось на методичні рекомендації, які мали б все ж, бо у нас держава велика, і Євросоюз, і експерти, які працюють і надають консультації, вони розуміють також, що система НАТЦ має рекомендаційний характер. Стосовно Київської, чи то будь-якої іншої області, будемо говорити відверто, треба дивитися з позиції державності. Якщо ми відповідних стандартів і рекомендацій дотримуємося, значить ми їх маємо дотримуватися у кожній області. Це раз. І друге питання: ми проводимо круглі столи, широке обговорення за підтримки Ради Європи, у кожній області по 2 таких круглих столи. І ми збираємо пропозиції, які потім докладаємо як особливу думку до відповідних документів, які направляються до Кабінету Міністрів. Так от, це повноваження знову таки держави. Остаточне рішення за Кабміном. Рада не приймала це рішення про 4 райони. Це широке обговорення, пропозиції. Наприклад, голови міських і районних рад промоделювали і надали пропозиції стосовно 6 районів. Цифра 4 узялася від експертів міністерства регіонального розвитку за підтримки експертів Ради Європи.
Як на Харківщині визначалося скільки районів має бути після реформи? Якими ви керувалися для цього напрацюваннями?
Михайло Черняк: Є у нас така ж проблема як і на Київщині. Нам так само експертами запропоновано з 27 районів, які є сьогодні, утворити 4, але на нашу думку і думку наших фахівців, що нам пропонується утворити один район майже 2 100 000 населення, при тому, що, наприклад, Куп’янський район пропонується 139 тисяч. Безумовно, це і незручності і певне непорозуміння. Ми напрацьовували різні варіанти. Справа в тім, що у нас різні групи входять багато фахівців, у тому числі і наших обласних і є керівники громадських організацій, асоціація органів місцевого самоврядування, представники міністерства. До речі, так само і на останньому засіданні робочої групи, ми з ними відпрацювали це питання. Як найоптимальніший варіант ми погодилися на 7 районів, запропонували цю комбінацію, вона збалансована і по кількості населення, і по інфраструктурній мережі. І якщо говорити в цілому, то знову ж таки, якщо говорити про децентралізацію в цілому, ми мали б утворити цей субрегіональний рівень, утворити райони, а після цього робити щоб люди не сприймали це неоднозначно, а після цього вже проводити реформи і укрупнення центральних органів виконавчої влади на місцях. Тоді б не виникало цих питань. Тому що сьогодні представники територіали по-своєму бачать і укрупнюють свої представництва. Наша робоча група по-своєму це бачить. Але, справді, проблематика ця є, що з точки зору міністерства не завжди коректно ми пропонуємо, але ми все ж враховуємо нашу специфіку і інфраструктуру, і кількісну, і якісну. Більше того, під час наради, яка відбувалася і обговорювалося це питання щодо укрупнення районів два роки тому у Вінниці, я так само там був присутній, було визначено, як на мене правильно, що по кожній області буде прийнято окремий закон, в рамках якого ми будемо приймати ті рішення, які маємо сьогодні напрацювати саме через нашу робочу групу.
У Грузії саме муніципалітет є головним в ухваленні рішень на місцевому рівні. У нас навпаки – громада. І що ж залишається – які певні функції на рівні району? Які ці функції і чи готові райони їх на себе взяти?
Олександр Даниленко: Система місцевого самоврядування територіальної організації влади фактично не дозволяла приймати ефективні управлінські рішення. Тобто, світ швидко розвивається, йде уперед, багато європейських країн проводили реформування відповідний період, а нам за досить невеликий термін маємо ефективно провести реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади. І тому цю реформу дійсно треба звершити до черговий виборів, а для того розмежування повноважень – от якраз акцентували увагу, що базовий рівень , тобто ОТГ надають усі послуги. Тепер стосовно субрегіонального рівня. От тут якраз є питання стосовно представницької гілки влади, поки що не напрацьовані повноваження, наприклад, майбутніх районних рад. У той же час є питання стосовно виконавчої гілки влади. Тут є чітко напрацьовано багато документів відповідних стосовно , якщо зміни до Конституції, то префектів, а в принципі , це наглядові контрольні функції виконавчої гілки влади і плюс координація центральних органів виконавчої влади на місцях. Це самі основні функції і ключові , які будуть на субрегіональному рівні.
Пане Михайле, чи є вже схема цих скорочень, оптимізації, в роботі і органів влади, в інших структурах, які були прив’язані до районів?
Михайло Нитяжук: Погоджуюсь з паном Олександром, який озвучував, що вже представництва державних органів на місцях потихеньку реформувалися та укрупнювалися. Деякі укрупнювалися до законів України, яке наприклад, прокуратура, такі як нацполіція – це їхні внутрішні накази. Але якщо ми візьмемо конкретне місто Фастів, суд у місті Фастів обслуговує суто Фастівський район. Прокуратура знаходиться у місті Фастові, але вона обслуговує місто Фастів, Фастівський район і Бородянський район, який навіть не межує з Фастівським. СБУ, знаходячись у місті Фастові, обслуговує і Фастівський район, і Васильківський район. А поліція навпаки – відділ у Василькові має відділення у місті Фастові. Тобто іде повний дисонанс цих владних структур, і неузгодженість їх роботи. Натомість, в основі запропонованого нами проекту, лягла якраз та система, яка зараз на місцях більш-менш ефективно працює. Зокрема, це – екстрена медична допомога. Тобто, ми, при розробці нашого проекту, керувалися тими станціями екстреної медичної допомоги, які зараз ефективно працюють, а це по Київщині Біла Церква, Васильків, Обухів, Переяслав-Хмельницький, Бровари. Єдине, що по північному району функціонує у Вишгороді, але відповідно до методики центр має бути в Ірпені. Хоча особливість Київщини у тому, що вона не має обласного центру, а це створює певні проблеми якраз по районуванню. Методикою передбачено, що 30-кілометрова зона навколо обласного центру не має містити центру району. Тому що сам обласний центр є центром району. В даному випадку, Київ відповідно до Конституції не може стати центром при столичного району, і тому вимушені були визначати такі міста як Ірпінь, Бровари як центрами району, хоча вони є в зоні безпосередньої близькості.
Було три райони які навколо Києва, і Білоцерківський район, який на півдні. Особливість Київщини у тому, що не можна центри районів робити навколо столиці, бо люди поза 30-кілометровою зоною точно так же мають право на отримання усіх послуг, які будуть надаватися у районному центру. Мова в першу чергу іде про представництва державних органів.
У нас на зв’язку Михайло Черняк. А скільки часу потрібно на те, щоб у вас, на Харківщині, все змінити, переобладнати і вже на повну запрацювали нові укрупнені райони?
Михайло Черняк: Про час зараз складно говорити. Все ж таки у нас є розрахунковий час. Це – наступні місцеві вибори. Які будуть через рік і безумовно до цього часу має бути вже все врегульовано. Інша справа наскільки вдасться напрацювати той обсяг усіх документів, які необхідно переробити, прийняти, привести до відповідності зміни в Конституції як основного закону, подальші зміни по законодавчій базі, і усі підзаконні акти. Тобто тут залежить навіть не стільки від нас робота, скільки від законодавчого органа, від міністерств, кабміну і решти. Але все ж, до тої філософії, яка є то безумовно, ми так прагнемо робити, щоб саме наші робочі групи, які знають саме місцеву специфіку як ніхто.
