Верховна Рада України. Ілюстративне фото rada.gov.ua
Досвід Європи, США й Канади
Проблема "законодавчого спаму" насправді стара. Вона була у багатьох скликаннях парламенту і продовжується зараз, у дев’ятому скликанні. Якщо ми будемо дивитись на кількість зареєстрованих законопроєктів, то з часом проблема трохи зменшується, хоча це й не вирішує її повністю. Наприклад, під час третьої сесії дев’ятого скликання ― це початок 2020 року ― було зареєстровано 946 законопроєктів. У першій половині 2023 року під час сесії зареєстрували 683 законопроєкти, тобто їх на третину зменшилось. Тим не менш темпи досить високі, проблема все ще існує. Для порівняння, можна згадати міжнародний досвід, як це відбувається в інших країнах Європи, США й Канаді.
На Заході філібастер, а у нас "поправковий спам"
― Здоровий глузд підказує, що законодавець має право подати не лише один законопроєкт, а й альтернативні до нього. Як це відбувається за кордоном?
За кордоном є дуже широкий арсенал засобів для блокування роботи парламенту. У нас за рахунок того, що регламент дуже зарегульований, цих засобів набагато менше. У 2020 році Банківський законопроєкт, Земельний законопроєкт, Законопроєкт про мову, Виборчий кодекс ― встановлювали рекорди за кількістю поправок. У нас "поправковий спам" є основним інструментом, який використовується, коли до другого читання подається багато пропозицій, поправок, які не мають сенсу, але просто дають можливість проговорювати і затягувати час. У результаті ми можемо розглядати один законопроєкт десятки годин. На Заході є інша проблема, яка зараз дуже актуальна. Там частіше застосовується механізм, який називається філібастер (з англ. filibuster — тактика перешкоджання законопроєктам парламентською меншістю шляхом затягування ухвалення рішень декламуванням гасел, розлогих роздумів ― ред.). Це коли якийсь депутат Конгресу США, наприклад, дуже довго говорить. Там немає обмеження на час виступу, і законотворець може говорити десятки хвилин або навіть годинами, наскільки у нього вистачить наснаги. Були рекорди, коли людина могла стояти і цілий день щось говорити. Коли ми говоримо про законопроєкт щодо допомоги Україні на декілька десятків мільярдів доларів, то одна з проблем його ухвалення ― це якраз філібастер. Зазвичай, щоб законопроєкт прийняти у Сенаті, потрібен 50 плюс 1 голос, тобто більше половини. Однак там є норма, що можна виступати необмежену кількість часу, і через це фактично для ухвалення законопроєкту потрібно не 50 голосів, а 60. Тому що саме 60 голосів дозволяють прийняти постанову, яка забороняє виступати годинами. Під час ухвалення в США законопроєкту про допомогу Україні були великі хвилювання, бо демократи у Сенаті мають дуже крихку більшість. Законопроєкт заледве ухвалили. Буквально на декілька голосів було більше, ніж потрібно було для розблокування філібастеру.
В Україні цього немає, у нас чітко визначений час виступу ― 3 хвилини, 5 хвилин, до 15 хвилин. Але у нас використовують "поправковий спам". У 2020 році в Україні після Земельного кодексу, коли парламент був паралізований, ухвалили таку норму, що коли більше 500 поправок, то йдуть за скороченою процедурою. Тому ці можливості вже трохи обмежені. У нас є й інші, менш ефективні, способи заблокувати ухвалення рішень, скажімо, блокування трибуни. Але в поточному скликанні ця проблема вже менш актуальна, бійки вже не використовують для блокування трибуни. У нас можуть скоріше кричати.
Володимир Скрипець. Фото: uacrisis.org
"Законопроєкт зареєструють, навіть якщо його напише ChatGPT"
― Що можна із цим зробити і не знищити при цьому парламентаризм?
Проблема "поправкового спаму" в Україні вже більш-менш вирішена. Повторюся, у 2020 році прийняли статтю 119-1, яка полягає в тому, що коли більше 500 поправок до одного законопроєкту, то його можна розглядати за скороченою процедурою. А от щодо "законодавчого спаму", коли реєструється дуже багато законопроєктів і засмічується порядок денний, ця проблема поки що не вирішена. Ця ситуація призводить до того, що в деяких комітетах на одного співробітника припадає на пів року його роботи по 11-12 законопроєктів. Тобто одна людина має опрацювати 12 законопроєктів, зробити аналітику, підготувати порівняльні таблиці, висновки тощо. У результаті страждає якість законопроєкту. Ми приймаємо неякісні законопроєкти, їх потім треба міняти, а для цього треба розробляти нові. А корінь цієї проблеми, на думку експертів Європейського парламенту, в тому, що в нас природа законодавчої ініціативи дозволяє кожному народному депутату реєструвати свої законопроєкти. Що можна зробити? Наприклад, ми можемо посилити перевірку супровідних документів на етапі реєстрації. Тому що на сьогодні все, що потрібно депутату для реєстрації законопроєкту, це написати якийсь текст, тобто створити пояснювальну записку, і подати. І вам будь-що зареєструють. Навіть якщо ви попросите ChatGPT написати якийсь законопроєкт. Тобто у нас проблема депутатоцентричної моделі ухвалення рішень. Бо народні депутати зазвичай не є експертами у більшості питань, але реєструють законопроєкти щодо дуже широкого кола проблематики. Вимог до законопроєктів практично немає, тож зазвичай вони невисокої якості. Тому що велика кількість прямо протилежна високій якості.
"Це питання довіри та розбудови незалежної парламентської служби"
― Перевірка якості може бути хорошим фільтром, але я одразу бачу ризики. Наприклад, якщо фізична людина сидить у фізичному кріслі десь у комітеті й через цю людину має пройти терміновий законопроєкт, а людина каже: "У вас тут граматичні помилки!".
Через це у нас зараз реєструють усі законопроєкти, тому що побоюються, що влада буде зловживати адміністративними методами і фільтрувати законопроєкти. Насправді це питання довіри, по-перше. А по-друге, це питання розбудови професійної незалежної парламентської служби, коли апарат Верховної Ради буде захищений від політичного тиску. Тоді цей механізм буде досить дієвим і дозволятиме нам фільтрувати законопроєкти.
